Artykuł pochodzi z wydania: Styczeń 2025
W artykule omawiamy sytuacje, w których zamawiający decyduje się na podział zamówienia na części. Jaki jest cel takiego rozwiązania? W jakich okolicznościach może to uczynić, a kiedy może zrezygnować z takiej możliwości. Analizujemy obowiązki spoczywające na zamawiającym oraz konsekwencje wynikające z podjęcia decyzji o braku podziału.
Podział zamówienia na części jest rozwiązaniem często stosowanym na rynku. Dzieje się tak z wielu powodów, m.in. z chęci zwiększenia konkurencji w postępowaniu i uzyskania większej liczby ofert, a niejednokrotnie również zapobieżenia monopolizacji rynku i idącego za tym obniżenia jakości świadczonych usług czy zawyżania cen. Przepisy pzp dają możliwość takiego ukształtowania procesu udzielenia zamówienia, aby spełniał wskazane oczekiwania zamawiających. Co istotne, podział zamówienia na części, aby był zgodny z przepisami, nie może odbywać się w celu uniknięcia stosowania pzp.
Udzielenie zamówienia w częściach zasadniczo odbywa się według procedury ustalonej dla wartości wszystkich części zamówienia. Wyjątkiem w tym zakresie jest art. 30 ust. 4 pzp pozwalający w przypadku mniejszych części zamówienia stosować przepisy właściwe dla wartości tej części (w przypadku zamówień udzielanych w częściach do udzielenia zamówienia na daną część zamawiający może stosować przepisy ustawy właściwe dla wartości tej części zamówienia, jeżeli jej wartość jest mniejsza niż wyrażona w złotych równowartość kwoty 80 000 euro dla dostaw lub usług oraz 1 000 000 euro dla robót budowlanych, pod warunkiem że łączna wartość tych części wynosi nie więcej niż 20% wartości zamówienia).
Celem dokonywania podziału zamówienia na części jest zasadniczo zwiększenie konkurencyjności postępowań i umożliwienie złożenia wykonawcom ofert częściowych. Znajduje to uzasadnienie m.in. w motywie 78 dyrektywy 2014/24 wskazującym na konieczność ułatwiania udziału małych i średnich przedsiębiorców, aby zwiększyć konkurencyjność. W tym samym motywie można przeczytać, że instytucje zamawiające należy w szczególności zachęcać do dzielenia dużych zamówień na części. Takiego podziału można dokonać na zasadzie ilościowej, tak by wielkość poszczególnych zamówień lepiej odpowiadała możliwościom MŚP, lub na zasadzie jakościowej, z uwzględnieniem różnych zaangażowanych branż i specjalizacji, tak by w większym stopniu dostosować treść poszczególnych zamówień do wyspecjalizowanych sektorów MŚP, lub według różnych kolejnych etapów projektu.
Podział zamówienia na części odbywa się w dwóch wariantach. Zamawiający może:
- udzielić zamówienia w częściach, z których każda stanowi przedmiot odrębnego postępowania o udzielenie zamówienia, lub
- dopuścić możliwość składania ofert częściowych w ramach jednego postępowania o udzielenie zamówienia.
Są to dwie równorzędne możliwości dokonania podziału zamówienia na części, opisane w art. 91 ust. 1 pzp.
W przypadku dokonania podziału zamówienia na części zamawiający musi określić zakres i przedmiot części (art. 91 ust. 1 pzp), jednoznacznie dokonując wydzielenia zasad odnoszących się do poszczególnych części (co rozciąga się nie tylko na jednoznaczne opisanie przedmiotu zamówienia, ale również wymagań kontraktowych w projektowanych postanowieniach umowy).
Powody niedokonania podziału zamówienia na części
Prawo zamawiającego do dokonania podziału zamówienia na części jest uzupełniane obowiązkiem wykazania powodów niedokonania takiego podziału. Obecnie, zgodnie z art. 91 ust. 2, takie powody muszą zostać wskazane w dokumentach zamówienia (najczęściej w specyfikacji warunków zamówienia).
Powodami niedokonania podziału zamówienia na części mogą być takie okoliczności jak możliwość ograniczenia konkurencji, nadmierne trudności techniczne, nadmierne koszty wykonania zamówienia, zagrożenie właściwego wykonania zamówienia z uwagi na potrzebę skoordynowania działań różnych wykonawców realizujących poszczególne części zamówienia (zob. motyw 78 dyrektywy 2014/24).
Czy zamawiający musi dokonywać podziału zamówienia na części
Warto tu rozważyć, czy zamawiający jest w jakikolwiek sposób ograniczony co do decyzji o dokonaniu podziału zamówienia na części. Zgodnie z komentarzem UZP, „dopuszczenie możliwości składania ofert częściowych jest wyłącznie uprawnieniem zamawiającego, nie obowiązkiem – nawet jeżeli przedmiot zamówienia jest podzielny”.
Urząd wskazuje wprawdzie, że wykonawcom „nie przysługuje żadne roszczenie o zastosowanie podziału na części”, jednakże nie wyklucza, iż „zaniechanie takiego podziału może być jednak podstawą do wniesienia odwołania”.
Państwom członkowskim UE przysługuje prawo do wprowadzenia do krajowego systemu prawnego obowiązku udzielania zamówień w formie oddzielnych części na warunkach określanych zgodnie ze swoim prawem krajowym i z uwzględnieniem prawa unijnego (art. 46 ust. 4 dyrektywy 2014/24). Polski ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie do polskich przepisów dyspozycji zawartej w ww. przepisie, nie ustanowił też ani obowiązku podziału zamówienia na części, ani bardziej rygorystycznych reguł w zakresie uzasadniania decyzji o zaniechaniu takiego podziału (zob. wyrok KIO z 17 października 2022 r., KIO 2578/22).
Wydaje się w tym kontekście, że otwarta jest droga do argumentowania co do naruszenia zasady uczciwej konkurencji poprzez niedokonanie podziału zamówienia na części. Jeszcze na tle poprzednio obowiązującej pzp KIO w uchwale z 2 lutego 2022 r. (KIO/KD 3/22) wskazała, że „swoboda zamawiającego w decyzji o braku podziału zamówienia na części jest ograniczona zasadą uczciwej konkurencji”.
Jednocześnie orzecznictwo obecnie nie wywodzi z przepisów obowiązku dokonania takiego podziału – stąd samoistny zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 pzp poprzez niedokonanie podziału zamówienia na części byłby wątpliwy. Należałoby wiązać zarzut naruszenia tego przepisu choćby z naruszeniem art. 99 ust. 4 pzp i wykazywać opisanie przedmiotu zamówienia w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję.
Rozstrzygnięcie oparte na naruszeniu art. 99 ust. 4 pzp zapadło w sprawie dotyczącej odbioru odpadów komunalnych (wyrok KIO z 2 listopada 2021 r., KIO 2939/21, oraz wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie z 28 stycznia 2022 r., XXIII Zs 139/21, który zapadł w wyniku skargi na wspomniany wyrok KIO).
Co warte zaznaczenia, w tej sprawie zamawiający nie wskazał uzasadnienia niedokonania podziału zamówienia na części w dokumentach zamówienia. W odwołaniu nie został jednak postawiony zarzut naruszenia art. 99 ust. 2 pzp. Zarzut koncentrował się na naruszeniu art. 99 ust. 1 i 4 w zw. z art. 16 pkt 1 i 3 oraz art. 17 ust. 1 pzp, a także art. 3531 kodeksu cywilnego, poprzez połączenie w jednym postępowaniu usługi odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych z usługą utworzenia i prowadzenia dwóch PSZOK-ów.
Jednocześnie w sprawie zamawiający postawił wymóg, że pierwszy PSZOK musi zostać uruchomiony już w ciągu 90 dni, a drugi 180 dni, w obu przypadkach liczonych od podpisania umowy w sprawie zamówienia publicznego, przy czym brak uruchomienia któregokolwiek z PSZOK-ów w zastrzeżonym terminie obwarowany jest możliwością odstąpienia przez zamawiającego od umowy (i naliczenia za to kary umownej), co w lokalnych realiach oznacza, że w rzeczywistości krąg potencjalnych wykonawców ograniczony zostanie do aktualnego wykonawcy usługi.
Izba uznała wskazany zarzut za zasadny, nakazując ze względu na etap postępowania, w którym doszło już do otwarcia ofert, unieważnienie go jako obarczonego niemożliwą do usunięcia wadą uniemożliwiającą zawarcie niepodlegającej unieważnieniu umowy w sprawie zamówienia publicznego.
Sąd Okręgowy podzielił zdanie KIO, że obejmując jednym zamówieniem usługi odbioru i zagospodarowania odpadów oraz utworzenia i prowadzenia dwóch punktów selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, bez umożliwienia składania ofert częściowych, zamawiający naruszył przepisy pzp. Sąd również oparł się tu na ocenie KIO, zgodnie z którą opis przedmiotu zamówienia w zakresie obowiązku utworzenia i prowadzenia PSZOK-a, bez wyodrębnienia tego jako osobnej części zamówienia, prowadzi do istotnego ograniczenia, a nawet do faktycznego wyeliminowania konkurencji w postępowaniu.
Zgodnie z wyrokiem Izba zdaje się jednocześnie nie podzielać jedynie subiektywnych ocen wykonawców, bez szczegółowego wykazania skutków niedokonania podziału zamówienia dla konkurencyjności postępowania. Pozostawia tym samym zamawiającym ocenę zasadności podziału zamówienia na części w przypadku niewykazania naruszenia zakłócenia konkurencji wskutek niedokonania podziału zamówienia na części (zob. m.in. wyrok KIO z 21 kwietnia 2023 r., KIO 935/23, KIO 946/23, KIO 954/23).
Co do innych rozstrzygnięć KIO odnoszących się do zarzutów niedokonania podziału na części na uwagę zasługuje wyrok z 9 stycznia 2023 r. (KIO 3439/22), w którym Izba nie odmówiła zasadności zarzutu zaniechania podziału zamówienia na części, a w konsekwencji ograniczenia liczby podmiotów uprawnionych do ubiegania się o udzielenie zamówienia. Uznała go jednak za przedwczesny ze względu na brak wiedzy po stronie odwołującego o powodach niedokonania podziału zamówienia na części, co skutkuje w tym wypadku przedwczesnym charakterem samego zarzutu zaniechania podziału zamówienia na części. Zasadny natomiast w ocenie Izby był zarzut naruszenia przepisów art. 91 ust. 2 pzp w zw. z art. 99 ust. 1 pzp przez zaniechanie zamieszczenia w dokumentach zamówienia powodów niedokonania podziału zamówienia na części.
[…]
Małgorzata Gołyńska-Minkiewicz
radca prawny, właścicielka kancelarii TURCUS LEGAL i członek zarządu spółki TURCUS INWESTYCJE sp. z o.o.; specjalizuje się w zamówieniach publicznych oraz PPP; doświadczony negocjator i pełnomocnik w sprawach przed KIO; autorka wielu publikacji z obszaru zamówień publicznych
