Artykuł pochodzi z wydania: Październik 2024
Regulacje ustawy Prawo zamówień publicznych wymagają pełnej zgodności treści zobowiązania wykonawcy z wymaganiami podmiotu zamawiającego określonymi w dokumentach zamówienia. W przeciwnym wypadku oferta będzie podlegała odrzuceniu.
Zgodnie z postanowieniami art. 226 ust. 1 pkt 5 pzp zamawiający zobowiązany jest do odrzucenia oferty, jeżeli jej treść jest niezgodna z warunkami zamówienia. Warunki te zostały zdefiniowane w art. 7 pkt 29 pzp. Zgodnie z tym przepisem należy je rozumieć jako warunki, które dotyczą zamówienia lub postępowania o udzielenie zamówienia, wynikające w szczególności z opisu przedmiotu zamówienia, wymagań związanych z realizacją zamówienia, kryteriów oceny ofert, wymagań proceduralnych lub projektowanych postanowień umowy w sprawie zamówienia publicznego.
Odrzucenie oferty na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 5 pzp następuje wyłącznie wówczas, gdy zamawiający jest w stanie wykazać, że oferta złożona przez wykonawcę jest niezgodna z konkretnymi postanowieniami dokumentacji zamówienia, istniejącej na dzień upływu terminu składania ofert. Zamawiający, aby odrzucić ofertę na tej podstawie, jest zobowiązany przeprowadzić szczegółową analizę, w której porówna złożoną ofertę oraz określone warunki zamówienia, stanowiące merytoryczne postanowienia oświadczeń woli.
Termin „oferta” należy interpretować w świetle art. 66 § 1 ustawy Kodeks cywilny. Wskazuje on, że oświadczenie drugiej stronie woli zawarcia umowy stanowi ofertę, jeżeli określa istotne postanowienia tej umowy. Na gruncie przepisów pzp to zamawiający ustala w SWZ wymagany od wykonawcy zakres i sposób konkretyzacji oświadczenia woli, który będzie następnie podstawą dla oceny zgodności treści złożonej oferty z merytorycznymi wymaganiami opisu przedmiotu zamówienia.
O niezgodności treści oferty z treścią SWZ można mówić, gdy treść złożonej oferty w warstwie merytorycznej nie odpowiada postanowieniom SWZ (zob. wyrok KIO z 14 czerwca 2023 r., KIO 1552/23). Co ważne, niezgodność oferty z warunkami zamówienia musi być oczywista i niewątpliwa. Jak wskazała KIO w wyroku z 9 maja 2024 r. (KIO 1267/24), oznacza to, że zamawiający musi mieć pewność co do niezgodności oferty z jego oczekiwaniami, przy założeniu, że postanowienia SWZ są jasne i klarowne (zob. wyrok KIO z 22 września 2020 r., KIO 1864/20; wyrok z 31 stycznia 2020 r., KIO 69/20).
Ponadto odrzucenie oferty nie może nastąpić z błahych, czysto formalnych powodów, które nie wpływają na treść złożonej oferty, jak również gdy zamawiający ma możliwość poprawienia błędów, które zawiera oferta (zob. wyrok KIO z 13 lutego 2024 r., KIO 199/24).
W innym orzeczeniu z 30 listopada 2023 r. (KIO 3434/23) skład orzekający Izby zaznaczył, że treść warunków zamówienia to przede wszystkim zawarty w opisie przedmiotu zamówienia katalog potrzeb i wymagań zamawiającego, które mają być zaspokojone w wyniku postępowania przez zawarcie i zrealizowanie umowy z należytą starannością.
Treść oferty to jednostronne zobowiązanie wykonawcy do wykonania oznaczonego świadczenia, które zostanie zrealizowane na rzecz zamawiającego, jeśli oferta złożona przez wykonawcę zostanie uznana za najkorzystniejszą i zostanie z nim zawarta umowa. W konsekwencji niezgodność treści oferty z warunkami zamówienia musi mieć także charakter zasadniczy i nieusuwalny. Powinna dotyczyć sfery niezgodności zobowiązania zamawianego w warunkach zamówienia oraz proponowanego w ofercie. Może też ewentualnie opierać się na sporządzeniu i przedstawieniu oferty w sposób niezgodny z wymaganiami warunków zamówienia. Możliwe powinno być także wykazanie, na czym konkretnie ta niezgodność polega – co i w jaki sposób w ofercie nie jest zgodne ze wskazanymi i ustalonymi fragmentami czy normami warunków zamówienia.
W wyroku Krajowej Izby Odwoławczej z 4 czerwca 2024 r. (KIO 1663/24) skład orzekający podkreślił, że „zgodnie z poglądami doktryny odrzucenie oferty na podstawie przytoczonego przepisu może mieć miejsce wyłącznie w przypadku, kiedy treść oferty, rozumianej jako oświadczenie woli wykonawcy (zawartość merytoryczna oferty), nie odpowiada warunkom zamówienia opisanym lub określonym w dokumentach zamówienia w odniesieniu do przedmiotu zamówienia bądź sposobu jego realizacji (zob. M. Jaworska [w:] Prawo zamówień publicznych. Komentarz, red. Marzena Jaworska, Dorota Grześkowiak-Stojek, Julia Jarnicka, Agnieszka Matusiak, Warszawa 2021)”
Należy zauważyć, że regulacja art. 226 ust. 1 pkt 5 pzp koncentruje się na wymaganiach SWZ dotyczących sposobu opisania, wyrażenia i potwierdzenia oferowanego zobowiązania, tj. na wymaganiach co do treści oferty, a nie jej formy (zob. wyroki KIO z 31 marca 2016 r., KIO 396/16, oraz z 6 września 2016 r., KIO 1565/16).
Brak szczegółowych kalkulacji
Dla zmaterializowania się obowiązku odrzucenia oferty ze względu na jej niezgodności z warunkami zamówienia zbędne jest zastrzeżenie takiego skutku przez zamawiającego w treści SWZ. Wystarczy, że zamawiający ustali, że w przypadku konkretnego wymagania w dokumentacji oferta nie czyni temu wymaganiu zadość. Z taką sytuacją będzie się miało do czynienia na przykład, gdy złożenie wraz z ofertą kosztorysu szczegółowego zostało podniesione do rangi istotnego elementu treści oferty. Wówczas brak złożenia takiego kosztorysu obciąża wyłącznie wykonawcę i świadczy o niezgodności jego oferty z warunkami zamówienia wyartykułowanymi w treści SWZ.
Trzeba zauważyć, że w takim przypadku niedopuszczalne byłoby wzywanie wykonawcy do wyjaśnień treści oferty. Muszą one bowiem ograniczać się do wskazania sposobu rozumienia treści zawartych w ofercie i nie mogą polegać na jej rozszerzeniu o elementy nieobjęte jej treścią. Miałoby to miejsce w przypadku, gdy wykonawca przedłoży kosztorys, który nie zawiera wszystkich niezbędnych danych wymaganych przez zamawiającego, wówczas jakiekolwiek jego następcze uzupełnianie należałoby uznać za niedopuszczalne.
Podobne stanowisko wyraziła KIO w wyroku z 28 września 2021 r. (KIO 2377/21). Wskazała w nim, że biorąc pod uwagę treść art. 226 ust. 1 pkt 5 pzp, należy stwierdzić, że skoro zamawiający w SWZ określił, iż wykonawca wraz z ofertą zobowiązany jest złożyć kosztorys ofertowy wykonany daną metodą, to brak złożenia przez wykonawcę tego kosztorysu powinien w konsekwencji spowodować odrzucenie takiej oferty. Skoro zamawiający wymagał sporządzenia i załączenia do oferty kosztorysu szczegółowego, to oznacza, że oczekiwał przedstawienia go wraz z ofertą. Jest on zatem integralną częścią oferty, obejmującą informacje w zakresie zbudowania ceny ofertowej.
Z uwagi na to, że treść SWZ, jak i oferty stanowią merytoryczne postanowienia oświadczeń woli, odpowiednio zamawiającego oraz wykonawcy, to nieodzownym elementem treści oferty jest określenie, co i za ile wykonawca zobowiązuje się wykonać. W przypadku gdy zamawiający nadał kosztorysowi ofertowemu rangę elementu treści ofert, należy przyjąć, że wycena zakresu prac opisanych w poszczególnych pozycjach kosztorysu stanowi kluczowy element oferty.
Jeżeli zamawiający w SWZ w sposób jednoznaczny określił wymogi co do treści oferty oraz informacji, jakie mają być zawarte w szczegółowym kosztorysie ofertowym, który wykonawca zobowiązany był złożyć wraz z ofertą, to gdy wykonawca przedłożył wraz z ofertą kosztorys sporządzony metodą uproszczoną zamiast wymaganego kosztorysu sporządzonego metodą szczegółową, materializuje się przesłanka odrzucenia oferty. W takiej bowiem sytuacji zamawiający nie posiada wszystkich niezbędnych informacji w zakresie ceny oferty wykonawcy. Brak załączenia przez wykonawcę kosztorysu ofertowego sporządzonego zgodnie z wymaganiami SWZ nie pozwala zamawiającemu na jednoznaczne zweryfikowanie prawidłowości złożonego oświadczenia woli co do zaoferowanej ceny ofertowej i jej wszystkich elementów.
W wyroku z 28 września 2021 r. (KIO 2377/21) Izba nie podzieliła argumentacji, „jakoby analiza dokumentów zamówienia, w szczególności SWZ oraz wzoru umowy, uzasadniała twierdzenie, że zamawiający nie nadał kosztorysowi uproszczonemu treści oferty”. Ustalając znaczenie i rangę kosztorysu ofertowego, należy zauważyć, że obowiązek jego złożenia wraz z ofertą w poszczególnych branżach, który przygotowuje się na podstawie przedmiarów, wprost wynikał z treści SWZ. Zamawiający oczekiwał wyceny w ramach ceny oferty pozycji zawartych w przedmiarach, które załączył w tym celu do SWZ, jak również by oferowana przez wykonawców cena wynikała z załączonych do oferty kosztorysów. Zamawiający wymagał zatem od potencjalnych wykonawców zamówienia udokumentowania sposobu obliczenia ceny oferty, która następnie mogła stanowić przedmiot negocjacji.
[…]
Agata Hryc-Ląd
specjalistka z zakresu zamówień publicznych, praktyk; od lat związana z dużymi instytucjami zamawiającymi w Polsce działającymi w branży infrastrukturalnej; autorka licznych komentarzy i publikacji z zakresu pzp
