Artykuł pochodzi z wydania: Czerwiec 2022
Omawiamy nowy obowiązek służący jawności gospodarowania środkami publicznymi, polegający na konieczności upubliczniania w centralnym rejestrze informacji o umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych.
Jedna z istotniejszych zmian w systemie finansów publicznych, jaka miała miejsce w ostatnim czasie, polega na znaczącym poszerzeniu jawności gospodarowania środkami publicznymi, czego wyrazem jest wprowadzenie punktu 12 w art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. DzU z 2021 r., poz. 305 ze zm.; dalej: ufp). Zgodnie z nowo wprowadzonym przepisem zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi jest realizowana przez udostępnianie umów, o których mowa w art. 34a ufp. Dodany jednocześnie przepis art. 34a ufp znacząco poszerza zakres zasady jawności umów. Nie oznacza to, że wcześniej informacje o umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych (dalej: jednostki sfp) nie były ujawniane. Cały system zamówień publicznych, który stanowi instrument zawierania umów odpłatnych na dostawy, usługi lub roboty budowlane przez jednostki sfp, opiera się na obowiązku przekazania lub zamieszczenia ogłoszenia o wyniku postępowania zawierającego informację o udzieleniu zamówienia, czyli o zawarciu umowy, ale zakres tego obowiązku określony w art. 34a jest znacząco szerszy. W niniejszym artykule zostaną omówione uwarunkowania prawne korzystania z art. 34a i art. 34b ufp, konsekwencje praktyczne ich stosowania, a także kierunki zmian tych przepisów.
Sposób rozszerzenia zasady jawności umów w sektorze finansów publicznych
Ustawą z dnia 15 listopada 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (DzU z 2021 r., poz. 2054) wprowadzono do systemu finansów publicznych obowiązek umieszczania wybranych umów w rejestrze. Artykułem 6 wyżej wymienionej ustawy dodano w art. 34 ust. 1 ufp nowy pkt 12 zobowiązujący do udostępniania umów, o których mowa w art. 34a, oraz określający zestaw nakazów związanych z prowadzeniem rejestru umów i obowiązków związanych z zamieszczaniem informacji dotyczących wybranych umów w tym rejestrze. Co więcej, ustawodawca w dodanym art. 34b określił sankcję za niezamieszczenie w rejestrze umów informacji o zawartej umowie lub za brak aktualizacji danych ujętych w rejestrze. Przy czym przepis ten w pierwotnym brzmieniu nie konstytuował sankcji za niewypełnienie obowiązków, o których mowa w art. 34a, poprzez wskazanie przesłanek naruszenia dyscypliny finansów publicznych, lecz wprowadzał kary charakterystyczne dla odpowiedzialności karnej. Jest to rzadko spotykany przykład rygoryzmu prawodawcy, gdy niewypełnienie obowiązków informacyjnych obejmowane jest zakresem odpowiedzialności karnej.
Podmiot prowadzący rejestr umów; sposób prowadzenia
Zgodnie z art. 34a ust. 1 ufp Minister Finansów prowadzi rejestr umów zawartych przez jednostki sfp. Z treści przywołanego przepisu wynika, że w systemie finansów publicznych będzie funkcjonował jeden scentralizowany rejestr umów (zamiast wielu rozproszonych zbiorów danych), zawierający informacje o umowach wszystkich jednostek sfp.
Rejestr umów jest systemem teleinformatycznym w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (tekst jedn. DzU z 2021 r., poz. 670). Zgodnie z przywołanym przepisem przez system teleinformatyczny należy rozumieć zespół współpracujących ze sobą urządzeń informatycznych i oprogramowania zapewniający przetwarzanie, przechowywanie, a także wysyłanie i odbieranie danych przez sieci telekomunikacyjne za pomocą właściwego dla danego rodzaju sieci telekomunikacyjnego urządzenia końcowego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. DzU z 2021 r., poz. 576). Celem ustawodawcy było utworzenie wyodrębnionego systemu umożliwiającego z jednej strony stworzenie systemu scentralizowanego, to jest prowadzonego przez jeden podmiot i zlokalizowanego w jednym „miejscu”. Jednocześnie „zasilanie” tego systemu w określone informacje o zawartych umowach będzie się odbywać w sposób zdecentralizowany. Z definicji systemu informatycznego, który odbiera dane przez sieci telekomunikacyjne za pomocą – właściwego dla danego rodzaju sieci – telekomunikacyjnego urządzenia końcowego, wynika, że system umożliwiać będzie wprowadzanie danych przez wszystkie jednostki sfp.
W aspekcie technicznym podstawą prawidłowego funkcjonowania rejestru umów, rozumianego jako system teleinformatyczny, jest zapewnienie przez Ministra Finansów sprawnego i nieprzerwanego działania urządzeń informatycznych i oprogramowania gwarantujących przetwarzanie, przechowywanie i odbieranie danych przez sieci telekomunikacyjne. Natomiast jednostki sfp zobowiązane do zamieszczania informacji o zawartych umowach są zobligowane do zapewnienia narzędzi umożliwiających wysyłanie za pośrednictwem sieci telekomunikacyjnych niezbędnych danych Ministrowi Finansów. Właściwe funkcjonowanie rejestru umów jest więc pochodną należytego działania Ministra Finansów, ale także pośrednio wszystkich jednostek sfp zamieszczających informacje w systemie.
Rejestr umów nie jest „miejscem” uzyskiwania informacji o zawartych umowach, dostępnym wyłącznie Ministrowi Finansów, ale ma stanowić dostępne dla wszystkich źródło wiedzy w tym zakresie. Jak bowiem stanowi art. 34a ust. 11 i 12 ufp, dane w rejestrze umów, o których mowa w ust. 6–8, są powszechnie dostępne, a sam rejestr umów umożliwia wyszukiwanie umów według informacji, o których mowa w ust. 6–8.
Informacje zamieszczane w rejestrze umów
W myśl art. 34a ust. 3 ufp informacje zamieszczone w rejestrze umów dotyczą umów, które mogą podlegać udostępnieniu na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. DzU z 2020 r., poz. 2176; dalej: udip). Przy czym przepisy art. 5 ust. 1, 2 i 2a udip stosuje się odpowiednio. Określenie umów wymagających zamieszczenia w rejestrze, o którym mowa w art. 34a ufp, poprzez odesłanie do przepisów udip niezwykle utrudnia jednostkom sfp jednoznaczne ustalenie umów, które podlegać mają zarejestrowaniu. Wynika to z niejednoznaczności uregulowań ww. ustawy.
Stosownie do dyspozycji art. 1 udip każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przy czym przepisy udip nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Dla ustalenia zakresu obowiązku związanego z zarejestrowaniem umów konieczna będzie analiza nie tylko przepisów ww. ustawy, ale także orzecznictwa, w tym szczególnie sądownictwa administracyjnego.
W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie (dalej: WSA) z 13 maja 2021 r. (II SAB/ Sz 40/21) wskazano, że zakresem udip objęte są również umowy cywilnoprawne, zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, odnoszące się do wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. Z tego względu informacją publiczną jest treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego. Z kolei w wyroku WSA w Lublinie z 25 marca 2020 r. (II SAB/ Lu 19/20) stwierdzono, że wynagrodzenie uzyskiwane na konkretnym stanowisku w jednostce organizacyjnej gminy jest informacją publiczną, do której należy stosować przepisy udip. Choć bowiem informacja o wynagrodzeniu konkretnej osoby stanowi element jej prawa do prywatności, to jednak podlega ona udostępnieniu w zakresie, w jakim dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i w jakim ma związek z pełnieniem tej funkcji.
Przywołane wyroki WSA wskazują, jak szerokie jest podejście do ujawniania umów na podstawie przepisów udip.
Umowy wyłączone z obowiązku zamieszczania o nich informacji w rejestrze umów
Jak wynika z art. 34a ust. 4 ufp, w rejestrze umów nie zamieszcza się informacji o umowach zawartych w wyniku rozstrzygnięcia zamówień oraz konkursów, o których mowa w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. DzU z 2021 r., poz. 1129; dalej; pzp). Przywołany przepis pzp wskazuje, że ustawy tej „nie stosuje się do:
- zamówień lub konkursów:
a) którym nadano klauzulę zgodnie z przepisami ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 742) lub którym muszą towarzyszyć, na podstawie odrębnych przepisów,
szczególne środki bezpieczeństwa lub
b) jeżeli wymaga tego istotny interes bezpieczeństwa państwa – w zakresie, w jakim ochrona istotnych interesów bezpieczeństwa państwa nie może zostać zagwarantowana w inny sposób, w szczególności z zastosowaniem przepisów działu VI; - zamówień, dotyczących produkcji lub handlu bronią, amunicją lub materiałami wojennymi, o których mowa w art. 346 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, jeżeli wymaga tego podstawowy interes bezpieczeństwa państwa, a udzielenie zamówienia bez zastosowania ustawy nie wpłynie negatywnie na warunki konkurencji na rynku wewnętrznym w odniesieniu do produktów, które nie są przeznaczone wyłącznie do celów wojskowych w zakresie, w jakim ochrona podstawowych interesów bezpieczeństwa państwa nie może zostać zagwarantowana w inny sposób, w szczególności z zastosowaniem przepisów działu VI”.
Forma zawarcia i wartość umów podlegających zamieszczeniu w rejestrze
Artykuł 34a ust. 5 ufp stanowi, że w rejestrze umów zamieszcza się informacje o umowach zawartych w formie pisemnej, dokumentowej, elektronicznej albo innej formie szczególnej, których wartość przedmiotu przekracza 500 zł1. Z treści przepisu wynika więc, że nie każdą umowę zawartą przez jednostkę sfp należy zamieszczać w rejestrze, ale tylko takie umowy, które podlegają udostępnieniu w trybie udip i odpowiadają wymaganiom dodatkowym z ust. 5 co do formy i wartości. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. DzU z 2020 r., poz. 1740 ze zm.; dalej: kc) do zachowania pisemnej formy czynności prawnej wystarcza złożenie własnoręcznego podpisu na dokumencie obejmującym treść oświadczenia woli. Przy czym do zawarcia umowy wystarcza wymiana dokumentów obejmujących treść oświadczeń woli, z których każdy jest podpisany przez jedną ze stron, lub dokumentów, z których każdy obejmuje treść oświadczenia woli jednej ze stron i jest przez nią podpisany. Z kolei do zachowania dokumentowej formy czynności prawnej wystarcza złożenie oświadczenia woli w postaci dokumentu, w sposób umożliwiający ustalenie osoby składającej oświadczenie. Dokumentem jest nośnik informacji umożliwiający zapoznanie się z jej treścią.
Natomiast do zachowania elektronicznej formy czynności prawnej, w rozumieniu przepisów kc, wystarcza złożenie oświadczenia woli w postaci elektronicznej i opatrzenie go kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Co do form szczególnych należy zwrócić uwagę m.in. na formę aktu notarialnego, obligatoryjnie stosowaną przy zawieraniu niektórych umów. Na końcu przepisu ustawodawca dodał, że spośród wcześniej wymienionych umów zarejestrowaniu podlegają umowy o wartości przedmiotu przekraczającej 500 złotych. Wartość, o której mowa w art. 34a ust. 5 ufp, to kwota całego zobowiązania, w tym należne opłaty publicznoprawne (np. podatki).
Przywołane wyżej unormowania kc w zakresie formy zawartych umów oraz ich wartości przekraczającej 500 złotych wyznaczają nam dodatkowe przesłanki, których zaistnienie skutkuje zamieszczeniem informacji o umowie w rejestrze.
[…]
Jacek Jerka
prawnik, praktyk; członek międzyresortowej komisji orzekającej, były członek Rady Zamówień Publicznych, były rzecznik dyscypliny finansów publicznych; szkoleniowiec i wykładowca
