Artykuł pochodzi z wydania: Styczeń 2019
Czy miniPortal – będący rozwiązaniem przejściowym umożliwiającym prowadzenie postępowań oraz komunikację między zamawiającym a wykonawcą w formie elektronicznej – spełnia swoje zadania?
Z dniem 18 października 2018 r. zaczęły obowiązywać w Polsce przepisy, w myśl których – przy udzielaniu zamówień publicznych o wartości równej kwotom określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 pzp lub je przekraczającej – zamawiający muszą stosować regulacje związane z tzw. pełną elektronizacją. Nie zagłębiając się w szczegóły, należy wskazać, że postępowania wszczynane od tego dnia muszą przewidywać komunikację z wykonawcami jedynie za pomocą środków komunikacji elektronicznej, co wyłącza możliwość komunikowania się za pomocą szeroko rozpowszechnionego w naszym kraju faksu czy też, co nadal się spotyka, komunikacji za pośrednictwem np. operatora pocztowego. W celu zagwarantowania możliwości prowadzenia postępowań przetargowych z uwzględnieniem wspomnianej zmiany przepisów pzp w pierwszych dniach października 2018 r. zostało udostępnione bezpłatne narzędzie umożliwiające komunikację elektroniczną między zamawiającym i wykonawcami, w szczególności elektroniczne składanie ofert i wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu oraz oświadczeń, w tym jednolitego europejskiego dokumentu zamówienia, w zgodzie z wymogami określonymi przez dyrektywy UE (zob. ramka: Informacja UZP…). Narzędziem tym jest miniPortal i stanowi on swoistą protezę, która w najbliższym czasie ma pozwolić na kontraktowanie zamówień o wartości unijnej tym jednostkom zamawiającym, które nie posiadają własnych narzędzi informatycznych mogących podołać wymogom postawionym przez przepisy prawa.
Czynności zamawiającego
Jednostka zamawiająca, która chce używać miniPortalu, musi posiadać:
- konto w Biuletynie Zamówień Publicznych;
- skrzynkę podawczą (z uprawnieniami instytucji publicznej).
Brak spełnienia powyższych wymagań wyklucza możliwość przeprowadzenia postępowania z wykorzystaniem miniPortalu, dlatego w pierwszej kolejności zamawiający powinien odpowiednio: albo wystąpić o założenie konta w BZP, albo założyć konto podmiotu publicznego na ePUAP oraz złożyć wniosek o nadanie uprawnień instytucji publicznej.
Jeśli jednostka zamawiająca spełnia powyższe wymogi, może wykorzystać funkcjonalności miniPortalu do przeprowadzenia postępowania. Zgodnie z zaleceniami UZP po opublikowaniu ogłoszenia o zamówieniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej zamawiający może przystąpić do stworzenia karty danego postępowania, wypełniając stosowny formularz wymagający od niego podania właśnie numeru opublikowanego ogłoszenia, numeru referencyjnego (jaki został nadany wewnętrznie prowadzonemu postępowaniu) oraz wyznaczonym terminom składania i otwarcia ofert. Po podjęciu decyzji o opublikowaniu formularza system automatycznie udostępni dla danego postępowania klucz publiczny, który wykonawcy będą zobligowani wykorzystać w celu zaszyfrowania oferty oraz towarzyszących jej dokumentów lub oświadczeń, np. JEDZ. Po upływie terminu otwarcia ofert miniPortal opublikuje na wspomnianej karcie postępowania dodatkowy, prywatny klucz, którego będzie musiał użyć zamawiający, aby odszyfrować złożone oferty. Zarówno szyfrowanie, jak i odszyfrowanie ofert następuje przy użyciu aplikacji do szyfrowania ofert, którą uczestnicy postępowania mogą pobrać ze strony miniPortalu. Warunkiem niezbędnym do korzystania z tej aplikacji jest połączenie z siecią internet, a wszystkie czynności za jej pośrednictwem powinny być wykonywane online.
Oczywiście, zamawiający ma możliwość odszyfrowania tych plików dopiero po upływie terminu otwarcia ofert, przy użyciu wygenerowanego przez miniPortal klucza prywatnego, w trakcie jawnej (a więc w obecności wykonawców) sesji otwarcia ofert.
Warto przypomnieć zamawiającym również o konieczności każdorazowej zmiany, na utworzonej karcie postępowania, terminów składania i otwarcia ofert dla danego postępowania. Czynność ta jest nieodzowna w przypadku, gdy zamawiający w dokumentacji postępowania zmieni termin składania ofert – w przypadku braku takiej zmiany system po upływie pierwotnie określonego terminu opublikuje klucz prywatny, a więc pozwoli (hipotetycznie) zamawiającemu na zapoznanie się z treścią ofert złożonych w pierwotnym terminie, a przed upływem nowego terminu na ich otwarcie, jaki został wyznaczony przez nowe brzmienie dokumentacji przetargowej. Czas pokaże, czy taka sytuacja będzie traktowana jako wypełnienie przesłanki z art. 93 ust. 1 pkt 7 pzp ze względu na wystąpienie niemożliwej do usunięcia wady uniemożliwiającej zawarcie niepodlegającej unieważnieniu umowy w sprawie zamówienia publicznego.
Czynności wykonawcy
Wykonawca, który z treści siwz poweźmie informację o tym, że zamawiający będzie przy udzielaniu zamówienia korzystał z narzędzia w postaci miniPortalu, powinien w pierwszej kolejności zweryfikować, co do których czynności w postępowaniu zamawiający planuje prowadzić komunikację przy wykorzystaniu formularzy ePUAP i czy przewiduje, że jakaś część tej komunikacji będzie możliwa do zrealizowania za pomocą poczty elektronicznej. Jest to kwestia istotna, ponieważ w przypadku ograniczenia kanału komunikacji – np. wyłącznie do obowiązku korzystania z formularzy ePUAP – czynności, jakie wykonawca podejmie przy użyciu np. poczty elektronicznej, powinny być traktowane jako bezskuteczne.
Wykonawca, który pragnie złożyć ofertę w postępowaniu prowadzonym przy użyciu miniPortalu, zobligowany jest wyszukać na jego stronach, w części odnoszącej się do wykonawców, listę wszystkich postępowań (może on znaleźć interesujące go postępowanie za pomocą prostej wyszukiwarki). Karta danego postępowania zawierać będzie klucz publiczny, który wykonawca musi pobrać w celu użycia go do zaszyfrowania (przy użyciu aplikacji do szyfrowania) składanej przez siebie oferty. Wykonawca, przygotowując pliki do złożenia, powinien pamiętać, że aplikacja do szyfrowania może przyjąć wyłącznie jeden plik, dlatego też musi mieć na uwadze, że każdy plik, który chce złożyć, należy podpisać kwalifikowanym podpisem (o ile taki obowiązek istnieje), po czym wszystkie należy zapisać jako archiwum w formacie .zip. Dopiero tak przygotowaną całość można zaszyfrować przy użyciu dedykowanej aplikacji. Warto zwrócić uwagę, że wykonawcy przy składaniu załączników do oferty powinni wystrzegać się korzystania z możliwości przewidzianej w § 5 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2017 r. w sprawie użycia środków komunikacji elektronicznej w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego oraz udostępniania i przechowywania dokumentów elektronicznych (dalej: rozporządzenie śke). W aplikację szyfrującą można bowiem wczytać tylko jeden plik, więc może się zdarzyć, że wykonawca, tworząc archiwum, podpisze je zewnętrznym podpisem, ale zaszyfrowany zostanie tylko jeden z plików, co skutkuje tym, że finalnie u zamawiającego zostanie złożone niepodpisane archiwum.
Wykonawcy powinni pamiętać, że przy podpisywaniu plików archiwum formacie .zip lub .rar możliwe jest zastosowanie wyłącznie zewnętrznej ścieżki podpisu (format podpisu kwalifikowanego XADES), co skutkuje pojawieniem się dodatkowego pliku podpisu. Podpisane archiwum składa się zatem z pliku archiwum (np. w formacie .zip) oraz pliku podpisu i dopiero razem stanowią one prawidłowo podpisany plik. Niestety, przy korzystaniu z tego rozwiązania nie będzie możliwe wczytanie obydwu plików do aplikacji szyfrującej, czego efektem będzie zaszyfrowanie wyłącznie niepodpisanego archiwum .zip albo pliku podpisu. W obu przypadkach wykonawca musi się liczyć z tym, że przesłane dokumenty/oświadczenia nie będą traktowane jako prawidłowe.
Prawidłowo zaszyfrowana oferta, wraz z towarzyszącymi jej dokumentami, powinna zostać przekazana zamawiającemu za pomocą formularza „złożenia, zmiany, wycofania oferty lub wniosku”. Należy pamiętać, że aby móc wysłać zamawiającemu oferty, wykonawca musi posiadać konto na platformie ePUAP, gdyż wyłącznie za pośrednictwem tego kanału komunikacji jest to możliwe.
W przypadku wysłania oferty do zamawiającego zostanie wyświetlony komunikat zawierający informację o tym fakcie wraz z identyfikatorem oferty, wygenerowanym przez system. Identyfikator ten zostanie równocześnie przesłany na adres e-mail, jaki wykonawca podał podczas rejestracji konta na ePUAP. Identyfikator ten ma niebagatelne znaczenie, ponieważ bez niego nie jest możliwe wycofanie ani zmiana złożonej uprzednio oferty. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na przewidziany sposób wycofywania lub zmiany oferty przez wykonawcę. Niestety, nie ma narzędzia do szybkiego działania wykonawcy w tym zakresie, co będzie stanowiło utrudnienie dla wykonawców, gdyż nierzadko te czynności są dokonywane w ostatniej chwili. W celu skutecznego przeprowadzenia tej czynności wykonawca musi za pomocą przewidzianego formularza wysłać do zamawiającego stosowne oświadczenie, które potwierdzać będzie wolę wykonawcy w zakresie czy to wycofania oferty, czy to jej zmiany, wraz z dokumentem potwierdzającym umocowanie osoby podpisującej oświadczenie do wycofania/zmiany oferty w imieniu wykonawcy. Siłą rzeczy pismo powinno być podpisane za pomocą kwalifikowanego podpisu. To rozwiązanie już na dzień dzisiejszy generuje problemy po stronie wykonawców, nie tylko ze względu na czasochłonność związaną z przeprowadzeniem tych czynności, ale również z uwagi na brak jednoznacznego wskazania – w treści publikowanych w ostatnim czasie dokumentacji przetargowych, a także w dokumencie „Instrukcja użytkownika systemu miniPortal-ePUAP” (zapis odnosi się wyłącznie do oferty – co wprowadza w błąd wykonawców).
Niestety, sektor publiczny dosyć często zapomina, że dla zdecydowanej większości wykonawców (po prawdzie dla zamawiających również) kwestie związane z elektronicznymi zakupami to zupełna nowość. Świadomość tego stanu rzeczy powinna skutkować bardziej „pedagogicznym” podejściem do tworzonych dokumentacji.
Wykonawcy w przypadku chęci zmiany oferty zapominają (albo zwyczajnie nie są tego świadomi), że wycofanie złożonej uprzednio oferty rozumiane jest jako wycofanie całości zaszyfrowanego archiwum, a więc zawierającego wszystkie zawarte w nim pliki, tj. ofertę, pełnomocnictwo, oświadczenie składane w formie JEDZ itd. Taka sytuacja implikuje konieczność stworzenia nowego pliku archiwum w formacie .zip, które będzie zawierało wszystkie pliki, jakie wykonawca zobligowany jest złożyć w terminie składania ofert, a więc zarówno te, których treść uległa zmianie (np. ze względu na zmianę treści siwz przez zamawiającego), jak i te, które nie zostały zmienione. Zamawiający nie ma i nie może mieć wglądu w treść archiwum, co do którego wykonawca wyraził wolę zmiany.
[…]
Adam Wiktorowski
prawnik, ekspert ds. zamówień publicznych; praktyk posiadający wieloletnie doświadczenie w procesie udzielania zamówień publicznych finansowanych ze środków UE
